Los pobres usos de la evaluación de políticas públicas en México
Ernesto Treviño Ronzón, IIHS-UV
Para un número no menor de mexicanos el así llamado «discurso de la evaluación” es: tecnócrata, neocolonialista, tramposo, y cosas peores. Lo mismo va para el lenguaje o si se prefiere, para la racionalidad de las “políticas públicas”. Pero en tanto soy interesado en y participante de estos campos —evaluación y políticas públicas—, de cuando en cuando me toca hacerla de abogado del diablo, y defender tanto los enfoques de políticas públicas, con todas sus limitaciones epistemológicas y políticas, como las tareas de evaluación con toda su carga problemática, ambigua y controversial. Probablemente esto se debe a que, me guste o no, he llegado a aceptar que mientras no haya otro sistema de gobierno y de organización social en México, las políticas públicas —lo público es, por supuesto, asunto muy problemático— y su evaluación siguen siendo de los grandes recursos no empleados con suficiencia por los ciudadanos «de a pie» para influir en el desempeño de los gobernantes y otros agentes que también influyen en la vida social –los burócratas, los hacedores de políticas, los grupos de empresarios, los medios de comunicación, los políticos—en los diferentes niveles de gobierno, de vida social: de acción pública.
En este contexto, al cierre del seminario de Evaluación de políticas públicas en el Doctorado en Historia y Estudios Regionales de la UV, estudiantes y coordinador nos preguntábamos por qué si en pleno siglo XXI eldiscurso de las políticas públicas y su evaluación es tan sofisticado, la evidencia del uso de la evaluación para mejorar las políticas y los programas públicos resulta tan pobre, tan decepcionante, tan de corto alcance, en particular en campos como la salud, la seguridad pública, la educación o el empleo.
A manera de referencia conviene señalar que después de revisar sendos documentos de carácter teórico, metodológico y técnico sobre la evaluación de políticas (producidos en México, EUA, Europa, América Latina), sobre sus virtudes potenciales para la mejora de la acción pública, los casos concretos analizados para el contexto mexicano nos señalaron un predominante y limitativo uso de evaluaciones internas, de evaluaciones basadas en indicadores de gasto (estilo auditoria), de evaluaciones “lógicas”, de evaluaciones de pertinencia, de estudios de gabinete basados en evidencia documental. Los mismos casos nos dejaron ver pocas evaluaciones de campo, con enfoques experimentales y menos evidencias de que éstas sirvan para la mejora en alguna etapa de las políticas.
Encontramos, pues, que la evaluación ha permeado poco en campos como las políticas de seguridad pública o el fomento al empleo –las evaluaciones a las políticas de seguridad pública que conocimos son francamente decepcionantes–, y aunque son constantes en ámbitos como la educación, la salud y el desarrollo social, su calidad y uso son igualmente limitados.
Evidentemente nos preguntamos el porqué de todo esto y algunas de las hipótesis que avanzamos con base en las lecturas realizadas y la evidencia disponible revisada en el curso son:
- · Persiste una ausencia de “voluntad política” para de hecho usar la evaluación como herramienta en alguno de los momentos o etapas de las políticas en el sector gubernamental. Esto es particularmente evidente en el plano estatal y municipal, lo que indica que debemos pasar de “la época de las voluntades”, para entrar de lleno en la época de la “enforzabilidad” (whatever this means).
- · Persiste una falta de calidad y pertinencia en las evaluaciones realizadas que en ocasiones toma la forma de ausencia de marco conceptual o normativo coherente, y en otras, la forma de sistematicidad y hasta de seriedad en el análisis o la presentación de resultados.
- · Es notable el predominio de una visión fiscalizadora de la evaluación: es decir, persiste la idea de la evaluación como una forma de control del gasto, lo cual es, por cierto, entendible en un contexto como el mexicano. Por ejemplo, si las reglas de operación de un programa dicen que hay que gastar 500 millones en 11 meses, la meta no es atender un problema, sino gastar 500 millones y la evaluación consiste en verificar que se hayan gastado según el indicador previsto.
- · Podemos identificar con claridad, el predominio de una perspectiva centralista y estado-centrista de las políticas, de su hechura, implementación y evaluación en casi todos los niveles de gobierno. En las evaluaciones el lugar y función de “el ciudadano” son más bien figurativos.
- · Al día de hoy persisten las limitaciones técnicas y presupuestales para la realización de evaluaciones de políticas que trasciendan los indicadores formales y vayan al impacto en la experiencia vital de los ciudadanos. Esto señala también posibilidades de innovación desde la academia y desde le sociedad civil, y por supuesto indica una de las grandes limitaciones del sector gubernamental nacional.
- · Hemos registrado también la falta de legitimidad y prestigio público en las tareas de evaluación (de los evaluadores, los resultados y los usuarios de la evaluación).
- Conviven la fijación por los estándares internacionales de evaluación en políticas (mejores prácticas, en el lenguaje de la OCDE) con la discursividad de la diversidad, la particularidad, el federalismo, la autonomía. En este contexto, hay casos cuando claramente apelar al «standard» o «la comparación» en cualquier escala son una ingenuidad, un despropósito, un disfraz ideológico o hasta un autoengaño. Y otros en donde lo mismo ocurre con la particularidad, la diversidad o la autonomía.
- · Y por supuesto, hay serias limitaciones de parte del sector gubernamental para usar las evaluaciones en las tareas de mejora.
Es imposible resumir todo lo aprendido y discutido en el curso a que he hecho referencia; tampoco podemos reflejar aquí con claridad las insatisfacciones registradas al abordar la pobreza en la hechura y en los usos de la evaluación, pero por supuesto, como “abogados del diablo” deberemos volver sobre esto una y otra vez.