POLÍTICAS Y EXPERIENCIAS DE EVALUACIÓN DE ACADÉMICOS

Miguel Ángel Izquierdo Sánchez*
Si el propósito de un sistema de compensación diferencial es estimular al mejor desempeño, entonces sería importante que los trabajadores supieran quién realizó el mejor trabajo y porqué.
R. Murnane y D. Cohen.
En este artículo se reflexiona sobre el surgimiento de la evaluación de académicos en nuestro país dentro del marco internacional y se comparan las características de los programas de estímulos a la docencia de universidades públicas mexicanas con las de programas homólogos de otros países. También se exponen algunos puntos del debate multinacional, nacional y regional de los programas de evaluación y estímulos de los académicos en función de las políticas de evaluación de los sistemas educativos.
 
 

This article reflects on the emergence of the tearcher evaluation in our country within the international framework and the characteristics of the academic incentive programs for teachers in the Mexican public universities are compared with those of homologous programs in other countries. Likewise, some issues arising from the multinational, national and regional debate concerning evaluation programs and incentives for academic personnel in relation to the evaluation policies, prevailing in educational systems are explained.
 
 

En este trabajo se presentan puntos cruciales del debate internacional en torno a la evaluación de académicos, con énfasis en la evaluación de docentes. Se pretende con ello ubicar, dentro del panorama internacional, el surgimiento de la evaluación de académicos en nuestro país y señalar las características generales de los modelos de evaluación adoptados en varios países, por lo que pudieran aportar a los académicos de las universidades públicas mexicanas, sujetos a programas de pago al mérito y evaluación del desempeño.

Las fuentes consultadas dejan planteados con precisión los puntos del debate nacional, multinacional y regional de los programas de evaluación y estímulos en el marco de políticas de evaluación de los sistemas educativos. Además, ubican a los citados programas dentro de políticas sociales y económicas de gobiernos conservadores o neoliberales y de organismos multinacionales, líderes en la formulación de las políticas impulsadas a finales de la década de los ochenta y que las sostienen en lo que va de ésta.
 
 

1. Surgimiento de las políticas de evaluación

El surgimiento de las políticas estatales sistemáticas de evaluación institucional o de programas de educación superior es una creación del siglo XX (Kells, 1996: 239). Históricamente se pueden rastrear los primeros esfuerzos de evaluación de componentes del sistema de educación superior, como pudieran ser el rendimiento de los estudiantes y el contenido de los cursos, ubicándolos en los Estados Unidos y en el Reino Unido a principios de siglo, y que muy recientemente, en la década de los ochenta, tales esfuerzos de evaluación se desplazan, por parte del Estado, hacia la productividad en investigación, el control de calidad de las actividades académicas y el desempeño docente. Para Europa, las iniciativas más visibles corresponden al Reino Unido, Francia y Holanda, entre 1983 y 1985, comprendiendo esquemas de evaluación de programas académicos e institucionales a escala nacional. Poco después, los países nórdicos arrancaron con esquemas similares, relacionados en algunos casos con procesos de descentralización. Varios países latinoamericanos y asiáticos incorporaron a sus programas nacionales de desarrollo la evaluación de sus sistemas de educación superior a partir de 1989, destacando entre ellos México, Chile, Brasil y Colombia (Brunner, 1991).

Un rasgo común de todas las políticas de evaluación, puestas en práctica en los países señalados y en gran parte del resto de países con sistemas de educación superior, es que están asociadas con la emergencia de nuevas políticas para dicho sector ante la crisis generalizada de los años ochenta. En el contexto de los países capitalistas, así como en el de los países endeudados con ellos o con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, durante la década de los ochenta la crisis económica, que tuvo sus expresiones en la crisis del petróleo, la inflación, la recesión, el desequilibrio entre las deudas externas y el consumo interno, fue el marco de la aparición de las reformas económicas y políticas que hoy llamamos neoliberales. Esta situación trajo consigo sus estragos para los programas sociales y educativos. En materia de política educativa de los sistemas de educación superior, en gran parte de estos países surgió el "Estado Evaluador", expresión dada a una política hacia el sistema y hacia la ciencia y la tecnología, que liga el financiamiento a la evaluación de resultados, con un fuerte control del gasto y de las prioridades de las Instituciones de Educación Superior (IES) por parte del Estado (Neave, 1990: 5-16).
 
 

2. De las políticas económicas a las políticas educativas

Lo que caracteriza a todas estas políticas de evaluación profundizadas en los ochenta como parte de las políticas educativas estatales de países tan diversos como los enlistados es sin duda su carácter neoliberal, que proviene de las políticas económicas y sociales de fondo adoptadas por éstos y que modulan el desarrollo educativo de cada nación. Algunos autores califican a esos estados como conservadores y a sus políticas como de desregulación (Kells, 1996: 239), otros afirman que se trata de un "régimen de acumulación de capital post-fordista" con un modelo económico neoclásico (Soucek, 1995: 127).

Martin Carnoy (1995: 727-731) caracteriza como "monetarismo neoliberal" al modelo de política económica adoptado por la mayoría de los países desarrollados durante esa década, y que fue asumido por los organismos internacionales de crédito como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y parcialmente por el Banco Mundial (BM). Estos han tenido, junto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una gran influencia en la determinación de políticas económicas y sociales (entre ellas las educativas) de los países en deuda con ellos, vía los condicionamientos impuestos al otorgar y renegociar préstamos.

En un análisis de las políticas educativas nacionales y regionales, el mismo autor hace un recuento del modelo económico neoliberal y de sus políticas generales, entre las cuales considera: la desreglamentación y la privatización de la economía, la reducción del gasto público, y el apoyo a las exportaciones y reducción de la demanda interior (: 727-728). En conjunto, llama a estas medidas de "ajuste estructural", reconociendo las diferencias en su aplicación entre los países miembros de la OCDE, así como en los resultados obtenidos.

Para el caso de los países dependientes, este ajuste estructural trajo como consecuencia "mayor austeridad en los servicios públicos y, en muchos países, aumento de la pobreza y un reparto cada vez más desigual de la renta". En el ámbito educativo general se ha dado un recorte al financiamiento de los programas de educación pública, una contención y reducción del salario de los profesionales de la educación, aliento a los programas educativos de origen privado y disminución de los presupuestos individuales y familiares destinados a la educación (: 727).

Las consecuencias mencionadas obedecen sin duda a la formulación y aplicación de políticas educativas estatales fomentadas y condicionadas por el FMI, el BM y el Banco Internacional de Desarrollo (BID). Andrew Noss, en un trabajo sobre los programas de ajuste y sus efectos en la educación, hecho bajo encargo del BM, explica algunos de los condicionamientos específicos de los préstamos aportados por el BM en la década de los ochenta. Reconoce cómo estos programas ayudan a racionalizar el proyecto de gastos públicos mediante condiciones respecto de los salarios y el empleo, quese centran en una reducción del servicio público, "generalmente por medio de una congelación de los salarios o de la contratación" (citado por Carnoy, 1995: 731).

Para el sector educativo el BM lanzó, a mediados de los ochenta, políticas más específicas de ajuste estructural, comprendiendo entre ellas las destinadas a:

elevar el nivel "cualitativo" de la educación sin elevar sus costos, a reducir el gasto público por estudiante en los diversos niveles de la educación, pero sin pérdida de calidad y, en este espíritu, aumentar la contribución de las familias a la enseñanza por medio de los aumentos de los derechos de matrícula, especialmente en los niveles superiores (Carnoy, 1995: 732).
Carnoy agrupa en tres categorías las reformas impulsadas por el programa de ajuste estructural del sector educativo desde las instituciones internacionales de crédito:
 
  Los países que se estudiarán aquí han puesto en marcha, en diversos grados, estas reformas a partir de condiciones internas muy particulares que contextualizan su implantación y afectan sus resultados. Esto es, los organismos mencionados no sobredeterminan con sus políticas hacia la educación los resultados obtenidos en países específicos, quedando en manos de ellos y de sus instituciones grandes márgenes para adecuar y reformular las normatividades que les vienen de fuera, márgenes que dependen de sus condiciones propias, de sus tradiciones organizativas en lo social y político y de la fortaleza de sus instituciones.

Los países de la OCDE con mayor desarrollo han enfatizado entre esas reformas aquellas enfocadas a la competitividad y equidad (Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelandia y otros europeos), mientras que los países más endeudados interna y externamente, en particular con el FMI, el BID y el BM, han adoptado en especial las reformas impulsadas por motivos financieros, acompañados del discurso y de prácticas de evaluación relacionadas con la búsqueda o garantía de la calidad, y como forma de legitimación de las políticas económico-sociales.
 
 

3. Las políticas para la educación superior y su evaluación

La influencia de las instituciones internacionales de crédito ha sido el marco (aunque no el único) de las políticas específicas de la educación superior que aquí interesan. En la formulación de políticas, lineamientos, recomendaciones y programas para la educación superior a nivel internacional, han participado intensamente organismos como la OCDE, el BM, el FMI, la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) -a través de varias agencias- y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (en delante CEPAL). Cada uno de ellos tiene su esfera de competencia e influencia sobre determinados países, mismos que asumen con diversos grados de compromiso las políticas emanadas de estos organismos multinacionales. Es práctica común el monitoreo de los avances y retrocesos de los países individuales en las políticas recomendadas por parte de cuerpos técnicos (de "expertos") de estos organismos, y que los resultados se publiquen en reportes ya sea públicos o privados.

En materia de políticas para la educación superior y su evaluación la OCDE, la UNESCO y la CEPAL han participado en el análisis del desarrollo de este sector educativo proponiendo políticas de educación superior de aplicación global o regional que llegan a adoptarse en mayor o menor medida en nuestros países. A esas políticas dedicaremos ahora nuestra atención, particularmente en cuanto atañen a los programas de incentivos o evaluación del trabajo académico.
 
 

    1. La OCDE
La educación superior ha sido un tema permanente en la agenda de la OCDE. Desde 1981 este organismo diagnosticaba la crisis del sistema de educación superior en sus países miembros. A principios de los ochenta le asignaba a la educación superior un importante rol en los procesos de "reestructuración del desarrollo en economías nacionales basadas de manera creciente en el conocimiento", y diagnosticaba que estaban "bajo presión de cortes presupuestales, disminución de su población y con una legitimidad disminuida...." (OCDE, 1987: 7-8).

En el reporte La Universidad bajo Escrutinio de la OCDE, se achacaba a las diferentes manifestaciones de la crisis económica (a saber: la crisis del petróleo, la inflación, la recesión, el desempleo, el control del gasto público) el que la sociedad volviera sus ojos para cuestionar el uso de los recursos destinados a la educación y en particular a la educación superior, "demandando la rendición de cuentas, una evaluación sistemática de los resultados educativos, evidencias de ‘desempeño’, del valor dado a cada dólar, libra... y que se había gastado proveniente de los impuestos públicos, en escuelas, colegios y universidades..." (: 24).

La transformación de las universidades se veía como única salida, para lo cual éstas debían vincularse con empresas productivas, diversificar sus fuentes de financiamiento, buscar mayor eficiencia y eficacia en el desempeño de sus funciones y ser más productivas, consiguiendo recursos por vías de competencia y poniendo en práctica mecanismos de evaluación como los entonces implantados en el Reino Unido y Holanda. El discurso de la calidad de la educación y su evaluación, a ojos de la OCDE se volvió, a principios de los ochenta, en el eje del debate internacional en torno a la transformación de las instituciones educativas, entre las que se encontraban las IES, de modo que se recogieron y diseminaron experiencias de sus países miembros destinadas a la evaluación institucional y al financiamiento con base en dicha evaluación, la que comprendía facultades, departamentos y programas, proyectos de investigación y a los académicos individuales. Detrás de estos ejercicios evaluativos y de promoción de calidad, estaba en muchos casos "la necesidad de legitimar la distribución selectiva de recursos disminuidos al interior de las instituciones, y de presentar una imagen apropiada a las autoridades financiadoras y a los gobiernos" (: 81).

El discurso sobre la calidad y su garantía, desde estos inicios de su aplicación a los medios universitarios, fue tomado del mundo de las empresas industriales, para las cuales la administración o gestión debe basarse en estudios de eficiencia, eficacia y productividad. Éstas ven a las IES como un tipo particular de empresas. En un intento por adaptar al medio universitario los criterios de la calidad empresarial, la OCDE y organismos designados por gobiernos particulares se ocuparon de sistematizar las experiencias internacionales en materia de evaluación y medición de los resultados en las IES.

En particular, el Programa de Administración Institucional de la Educación Superior, financiado por la OCDE, se ocupó desde mediados de los ochenta de identificar y generar "Indicadores de Desempeño Universitario", entre los que se encuentran indicadores de operación, indicadores externos del desempeño e indicadores sobre investigación. Desde esas fechas, como se reconoce por la OCDE, no hay consenso entre las comunidades científicas y académicas sobre la pertinencia y el uso de estos indicadores de desempeño, como en el caso de los sistemas de estímulos (: 81-82).

En la actualidad, la OCDE sigue recomendando la aplicación de esquemas de evaluación de desempeño de los académicos y de incentivos positivos y negativos (los primeros complementarios a los salarios) en los procesos de reforma de la administración pública bajo el supuesto, aún discutido, de que los incentivos mejorarán el desempeño (OCDE, 1995: 108-109). Para ello cuenta con programas de desarrollo y monitoreo de indicadores de desempeño, con relación a la eficiencia, eficacia y productividad de las instituciones en que se aplican, reconociendo que subsisten "significantes dificultades conceptuales y prácticas" en la medición adecuada del mismo (: 110).

Recomendaciones de evaluación de académicos. Organismos multinacionales
 
 
 
Organismo/ características Propósitos de la evaluación Tipos de evaluación a practicar y mecanismos de evaluación Sistema de estímulos económicos asociado a la evaluación Contexto
UNESCO competitividad autoevaluación; evaluación de pares; evaluación externa Otros apoyos: recursos, cargas, remuneración, promoción, definitividad, retiro, libertad académica
CEPAL Y OREALC productividad, eficiencia y efectividad evaluación interna y externa del desempeño claro sistema de estímulos  
OCDE productividad, rendición de cuentas, eficiencia y eficacia evaluación del desempeño de los individuos estímulos positivos y negativos  competencia; especialización; definitividad; retiro; creciente edad promedio de los académicos
BM, BID, FMI productividad; rendición de cuentas; disminución del gasto público evaluación externa del desempeño de los individuos estímulos positivos y negativos relacionados con la evaluación y ajenos al salario competencia entre universidades por financiamiento; el académico como productor de mercancías ante las leyes de la oferta y la demanda

 

FUENTES: Moura y Levy, 1997; Carnoy, 1995; CEPAL-UNESCO, 1992; Díaz Barriga, 1996; OCDE, 1987 y 1995; UNESCO, 1993 y 1995.
3. 2 La UNESCO
 
 

En su documento de políticas para el cambio y desarrollo en la educación superior, la UNESCO (1995: 30) partía en 1995 de los retos mayores que enfrentaba este sistema en el mundo: relevancia, calidad e internacionalización. Como retos relacionados con la relevancia en sus funciones ubicaba la equidad, la rendición de cuentas a la sociedad, los asuntos de financiamiento, la libertad académica y la autonomía institucional. En cuanto a la calidad, ubicaba la preocupación generalizada por su acrecentamiento en todos los terrenos de responsabilidad universitaria: la enseñanza, la investigación, la capacitación y demás actividades. La UNESCO hace énfasis en el carácter multidimensional del concepto de calidad y de su relación con el contexto, con la misión institucional y con las condiciones o estándares de cada disciplina particular (: 30). A diferencia de otros organismos, sugiere poner atención no sólo a la calidad del personal académico, de los programas, del aprendizaje y de los estudiantes, sino también a la de la infraestructura y del ambiente académico. Desde 1993, en su documento sobre estrategias para la educación superior acepta que:

Por todo el mundo, los líderes gubernamentales, los políticos, los representantes del sector económico y de la opinión pública en general, insisten en el hecho de que la calidad en cualquier clase de institución -incluidas las académicas- no puede ser asegurada sin un mecanismo de evaluación, de valoración de la calidad y de rendición de cuentas (UNESCO, 1993).
Entre sus políticas para la calidad en la educación superior sugiere que en los procesos de evaluación y valoración de la calidad debiera incluirse desde sus inicios la participación de los docentes e investigadores, dado el rol central que desempeñan en las IES. Igualmente, sugiere dar lugar a la participación estudiantil en la evaluación de los profesores y la enseñanza.

La evaluación de los académicos se concibe como parte de un proceso amplio de desarrollo profesional que incluya la capacitación en servicio, esquemas de desarrollo profesional y capacitación pedagógica. En cuanto a las formas de evaluación de los académicos propone la autoevaluación, la de pares y la externa, reconociendo que la valoración de la calidad aún depende de técnicas que han de mejorarse, en especial los indicadores de calidad y productividad que, usados actualmente en esquemas de evaluación, "no distinguen las diferencias intrínsecas entre disciplinas o grupos de disciplinas" (UNESCO, 1995: 31).

La calidad de los académicos desde la perspectiva de la UNESCO depende no sólo de la aplicación de esquemas de evaluación, sino de la distribución apropiada de los recursos y de las diferentes tareas que se les asignan, de la apropiada remuneración económica a la vez que del reconocimiento no monetario a esas actividades y, por último, de las prácticas, políticas y estrategias relacionadas con la contratación y el desarrollo del personal académico, entre las cuales se encuentran la promoción, la definitividad, el retiro y los nombramientos de profesor emérito.

El documento en cuestión advierte que la calidad en las IES no es un asunto a resolver sólo con medidas de carácter meramente financiero, sino que a la vez se deben respetar principios tales como la libertad académica y la autonomía institucional. Sin embargo:

… estos principios fundamentales no debieran invocarse con el fin de militar en contra de los cambios o como máscara de actitudes corporativas, sin visión y para el abuso de privilegios que pueden, a la larga, tener un efecto negativo en todos los aspectos del funcionamiento del sistema de educación superior y de sus instituciones (UNESCO, 1995: 32).
Esa observación no es gratuita, pues un componente fundamental del debate sobre los efectos de la política de rendición de cuentas a través de la evaluación atañe a la pérdida concomitante de autonomía institucional y de los académicos, en lo que toca a las decisiones sobre su materia de trabajo y las prioridades en la misma.
 
 

3. 3 La propuesta de la CEPAL y la OREALC

En su propuesta para la "transformación productiva con equidad", la CEPAL-OREALC (Oficina Regional para América Latina y el Caribe, organismo de la UNESCO), analizan las interrelaciones entre el sistema educativo y la producción de conocimientos científicos y tecnológicos que habrán de generar un crecimiento económico para la región, acompañado con equidad. Recomiendan el reconocimiento de la autonomía universitaria y la diferenciación entre establecimientos de educación superior de acuerdo con sus fortalezas y el fortalecimiento de sus relaciones con las actividades productivas (CEPAL-UNESCO, 1992: 147).

También se asigna a las universidades la tarea de "una formación de calidad compatible con las exigencias del desarrollo científico, técnico y profesional, así como de la economía y la política....", para lo cual han de elevar su competitividad y convertirse en centros de excelencia. La vigilancia en el cumplimiento de tales metas se deja al Estado a través de mecanismos de evaluación que comprendan políticas, normas y reglas para la acción.

La tarea del Estado es, dentro de la perspectiva de la CEPAL, "desarrollar una amplia acción de capacitación del personal de evaluación de estos organismos". El mejoramiento de la calidad, la eficacia y la eficiencia de las Instituciones de Educación Superior se estimula, en el modelo de la CEPAL, con la normatividad relativa a la información institucional y los procesos de evaluación interna y externa, para el ejercicio de una gestión institucional responsable (: 149-154).

Respecto al trabajo docente y de investigación, el diagnóstico de la CEPAL es claro:

En una época de costos crecientes y recursos declinantes, de equilibrios económicos rigurosos y de competencia con múltiples demandas provenientes de los demás sectores sociales, la necesidad de incrementar la productividad del trabajo docente y de investigación se vuelve prioritaria (: 179).
El mecanismo sugerido para incrementar esa productividad es la evaluación con criterios de efectividad y eficiencia, "según parámetros de calidad y de desempeño adecuados a la naturaleza de las actividades intelectuales" y el apoyo a la profesionalización de los educadores, mediante un reclutamiento más riguroso de los mismos, y programas de formación y capacitación "asociados a un claro sistema de incentivos" (: 179-183). En un esquema como el planteado por la CEPAL, "la incorporación de los sueldos del magisterio en el escalafón general de las remuneraciones de la administración pública" se considera "contraria a su flexibilidad competitiva" (: 185), pues se ve como una carga el sostenimiento de una plantilla fija o en ascenso. Ese "obstáculo" de los sueldos base se "supera" con la propuesta de esquemas de incentivos y bonificaciones complementarios al sueldo base, determinados en monto a partir de evaluaciones del desempeño.
 
 


4. Experiencias de evaluación institucional y de evaluación de académicos en cuatro países

Hecho un recuento de las políticas de evaluación en educación superior y de evaluación de académicos, derivadas de los organismos multinacionales de financiamiento o apoyo técnico, pasamos ahora a revisar las experiencias de varios países seleccionados en la materia.

Los especialistas consideran que algunos países han destacado en el impulso de esquemas sistemáticos de evaluación educativa: Estados Unidos de Norteamérica, Canadá, México, Colombia, Chile y Brasil, en América; en Europa: el Reino Unido, Francia, Holanda, Suecia, Noruega, Finlandia, y Dinamarca (Kells, 1996: 239-253; 1994: 11-13). En cuanto a la evaluación de académicos, hemos seleccionado, para exponer brevemente las experiencias de los Estados Unidos de Norte América, el Reino Unido, Noruega y Finlandia. La selección obedece al interés de presentar una gama diferenciada de formas de adaptar o rechazar los programas de evaluación.

Entre esos países encontramos diferentes grados de avance en sus reformas, de originalidad en las mismas, de contexto organizativo en las instituciones de educación superior, de centralización o descentralización, de oposición y margen de negociación por parte de sus organismos gremiales en la implantación de las reformas. Esta diversidad contribuye sin duda a crearnos una imagen del campo tan rico en cuanto a las posibilidades de enfrentar el problema del mejoramiento del trabajo docente y académico en general, a nivel institucional e individual.
 
 

4. 1 Evaluación y pago al mérito a profesores y académicos norteamericanos

Las prácticas de evaluación a todos niveles del sistema educativo y en otros sectores, tienen en los aportes norteamericanos a destacados experimentadores y expositores que han contribuido singularmente a formular el cuerpo ideológico y técnico dominante del área de estudios de evaluación en el mundo. El surgimiento de esa área en los Estados Unidos está ligado al proceso de industrialización norteamericano, crecientemente basado en el conocimiento de la eficiencia y eficacia de los sistemas productivos y en particular del rendimiento educativo individual. Uno de sus críticos, Thomas Popkewitz (1992: 9), afirma:

La evaluación se ha producido dentro de determinados tipos de relaciones estructuradas, especialmente durante la expansión del compromiso del Estado con la escolarización desarrollado en los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial. Este compromiso contiene una epistemología social que posee una visión pragmática e instrumental del cambio, con un proceso lineal y evolutivo [....] Así, a medida que las estrategias de los Estados Unidos sobre la Evaluación pasan a formar parte del discurso internacional sobre la planificación y la reforma escolar (lo que ocurre a menudo), una serie determinada de valores se incorporan a un modelo global de discursos dispares a través de organismos internacionales como la OCDE o el Banco Mundial.
Hemos visto antes cómo efectivamente esos organismos han impulsado la reforma escolar y universitaria basándolas fuertemente en sistemas de evaluación asociados con estímulos económicos, para el caso de la evaluación de profesores. Estos sistemas tienen antecedentes de aplicación escolar que datan de principios de siglo, y de los cuales nos ocuparemos brevemente. En 1986, Murnane y Cohen (: 1-17) presentaron un balance de 75 años del uso de los programas tipo "Merit Pay" (o "´pago al mérito") en instituciones educativas norteamericanas según el desempeño o resultados de los profesores. Estos autores afirman que esos programas tuvieron una baja en los cuarentas y cincuentas, con una ligera alza en los setentas, y con una vida media en los distritos escolares de cinco años, la mayoría de los cuales, según ese estudio, ha fracasado debido a que no resuelve "el problema de la motivación de los profesores" y es ajeno a la naturaleza de su trabajo. Poco antes de 1983, un 99% de los profesores de educación básica de los Estados Unidos trabajaban en distritos escolares que no usaban estos programas de incentivos de pago al mérito, sino escalas salariales uniformes. En su análisis sobre el fracaso de esos programas, Murnane y Cohen concluyen que:
  1. los especialistas en trabajo industrial han probado que el pago a destajo (piece-rate contracts), la forma de trabajo industrial más parecida a los programas de pago al mérito en el sector educativo, sólo ha tenido éxito en tareas con mínimo o nulo costo de supervisión para el empleador y cuando el carácter del trabajo es unidimensional, como lo es el planchado de prendas en una lavandería, cuya evaluación se deja a cargo del cliente (no del empleador) y cuyo pago se determina fácilmente a partir del número de piezas trabajadas. En este sentido, a diferencia del trabajo de los planchadores, el trabajo de los profesores es multidimensional, debido a ello su evaluación o monitoreo consume mucho tiempo y es costosa, distrayendo recursos que deberían ser destinados al mismo trabajo;
  2. también se ha probado que el trabajo a destajo es exitoso en tareas que requieren supervisión y no se presten a la simulación por parte del trabajador, por estar determinadas con precisión cada una de sus subtareas y en las que es fácil e inequívoco para el supervisor determinar quién merece mejor paga, quedando el trabajador satisfecho de la respuesta. Es el caso de los estibadores, entre los cuales se paga más al que carga dos sacos en el mismo tiempo que el que carga sólo uno (no se pude simular ante el supervisor que se cargan dos sacos cuando se carga sólo uno).
El trabajo de los docentes, a decir de Murnane y Cohen, es de naturaleza imprecisa, en el sentido de haber una relación vaga entre las acciones particulares de los profesores y el aprendizaje de los alumnos; por otra parte, "la red de relaciones entre los profesores y entre los profesores y padres provee gran potencial para el comportamiento oportunista", comportamiento que se caracteriza en medios académicos como simulación.

Estos autores también se ocuparon en su estudio de los programas de pago al mérito que subsistían en el 1% de los distritos escolares norteamericanos en 1986. En todos encontraron altos salarios y buenas condiciones de trabajo, y "ninguno de esos distritos adoptaron el pago al mérito como una respuesta a la idea de que no había suficiente dinero para pagar a todos los profesores bien, de modo que ellos pagarían al menos bien a algunos pocos buenos profesores" (: 12). Murnane y Cohen llegaron a concluir cuatro razones para la sobrevivencia de los programas: pagaban extra al trabajo extra; hacían que cada docente se sintiera especial; los programas no eran notorios (en el monto pagado); los programas estaban legitimados a través de la participación de los potenciales beneficiarios. El balance que hicieron de los programas de pago al mérito entonces vigentes, en el sector educativo básico, es el siguiente:

El pago al mérito, en los distritos que estudiamos, no se ve que haya afectado la calidad de la enseñanza; tampoco los administradores ni los profesores ofrecieron ninguna evidencia de que el pago al mérito tuviera un impacto significativo en la manera en que los profesores enseñaban (: 15).
Estas experiencias en el sistema escolar básico y otras en la esfera industrial fueron antecedentes y paralelos a la aplicación de los sistemas de pago al mérito en las IES norteamericanas, continuamente eliminados, modificados, criticados, examinados y vueltos a implantar por administradores y académicos de múltiples IES, a raíz de las nuevas presiones del Estado por la "rendición de cuentas" (accountability) y el mayor escrutinio sobre los dineros públicos invertidos en el sistema de educación superior. Es así como a finales de los años setenta y en la década de los ochenta, tomaron fuerza las iniciativas para adecuar los sistemas de evaluación de los académicos, utilizados para resolver los problemas sobre la definitividad de los profesores (tenure), su promoción, su salario con base en los méritos o resultados logrados o sobre su despido.

En las revistas especializadas en administración de la educación superior aparecieron, durante estos años, numerosas obras dedicadas a presentar experiencias de evaluación en las direcciones mencionadas, intentando resolver problemas planteados ya antes por los esquemas de pago al mérito a partir de evaluaciones practicadas a los académicos. En ellas encontramos recomendaciones específicas para contrarrestar los rechazos de los académicos a los programas de pago al mérito y, pretendidamente, para evitar su fracaso. Así, se recomendaba incluir las siguientes características en las evaluaciones a implementar: usar múltiples fuentes de información y evaluadores; emplear a expertos en las áreas; desarrollar planes individuales de evaluación; privilegiar las evaluaciones referidas a criterios (y no a normas); utilizar procedimientos tanto formativos como sumativos (Smith, 1983). También empezaba a aceptarse en las IES norteamericanas que no se podría avanzar en los programas de evaluación si estos no eran acompañados por programas individuales de desarrollo de los académicos. Hammons (1983) advertía que los programas de evaluación y de desarrollo individual de los académicos tenían propósitos comunes y que uno fracasaba si no era acompañado por el otro, considerándolos clave para el cambio organizacional. Esta línea de gestión alrededor del desarrollo de los académicos ha ido tomando fuerza desde entonces como una alternativa a los sistemas de pago al mérito. Junto a esta línea de acción sobre el desarrollo individual de los académicos, basado en planes con compromisos a atender durante periodos preestablecidos y negociados con la autoridad, surgió una línea de investigación sobre la vitalidad de los académicos, entendida como la moral, los logros y la efectividad de los profesores (Baldwin, 1985: 1-8). En uno de los estudios al respecto, Baldwin y Krotseng muestran cómo la variedad de los intereses y necesidades de los académicos, así como de las condiciones institucionales de trabajo y el ambiente, afectan conjuntamente para que los programas de incentivos tengan algún resultado o efectividad. De este modo, las necesidades de un académico novato son diferentes a las de uno que se encuentra a mitad de su carrera y del que está próximo a retirarse, por lo que los programas de incentivos destinados a todos sin distinción de necesidades, antecedentes y condiciones, tienen menos posibilidades de estimular la vitalidad de los académicos. A pesar del énfasis actual puesto en los programas de evaluación con estímulos extrínsecos, es todavía mayor el componente de los estímulos intrínsecos al trabajo académico, y esto es lo que explica su vitalidad. En cuanto a los efectos de los programas de incentivos sobre los profesores, estos autores citan a Tuckman, quien en una encuesta nacional de profesores de universidades públicas y privadas llevada a cabo en 1979, encontró que los aumentos en el ingreso de los profesores están relacionados con su participación en la administración, con la elaboración de artículos, más que de libros, que las actividades académicas de servicio eran remuneradas en sólo 45% de los campos de conocimiento que revisó, y que la docencia extraordinaria ("identificada por algún reconocimiento por excelencia en la enseñanza") era sólo estimulada en 2 de los 22 campos del conocimiento estudiado (Baldwin y Krotseng, 1985: 8). Estas tendencias tuvieron alcance nacional en demérito de la docencia, principal misión de la gran mayoría de universidades e instituciones de educación superior norteamericanas. Hasta principios de los noventa se presentaron vientos de cambio.

Un estudio de Russell Edgerton (1993: 10-25), con base en información proveniente de más de 50 campi universitarios, reporta en 1993 los cambios acelerados producidos en sus sistemas de incentivos a los académicos, basados hasta entonces en la prioridad de los productos de investigación sobre el trabajo docente. El contexto político y económico para tales cambios lo caracteriza por nuevas y más exigentes expectativas públicas hacia la calidad, un reflujo en el financiamiento de la educación superior y una pérdida de confianza pública sobre el sistema de educación superior. Las tensiones externas mencionadas son acompañadas por otras de carácter interno a las IES, como las generadas entre diferentes grupos de académicos por inconformidades con las formas de valoración del trabajo académico -más favorables a la investigación-, lo que había producido un descuido de la docencia y la extensión. Otro de los problemas no resueltos, internos a las IES, era la manera de determinar los valores de nuevos tipos de producción académica, aparecidos con los medios electrónicos de comunicación, y que no tenían las forma tradicional de las comunicaciones científicas: artículos en revistas refereadas (pensemos en paquetería informática, foros y revistas electrónicos, etc.).

A partir de 1991, intentando revertir esas tendencias de los sistemas de evaluación de los profesores e investigadores (faculty), que daban preferencia a la investigación a costa de la docencia, han aparecido programas de incentivos con las siguientes características, mismas que propuso inicialmente la Universidad de Stanford:

  1. acabar con los estándares cuantitativos para medir la productividad en investigación, con el fin de evitar la "sobreproducción de productos rutinarios";
  2. ampliar la definición de dedicación académica (scholarship) para incluir el trabajo creativo, más allá del reportado en las revistas refereadas;
  3. evaluar mediante pares la efectividad en la docencia;
  4. adoptar aproximaciones más flexibles a la carrera académica (: 11-13).
Estas y otras iniciativas tomaron fuerza al grado de que entre 1991 y 1992, dentro de la American Association for Higher Education (AAHE), se revisaron las prioridades académicas de las IES norteamericanas, dando lugar a un "Foro sobre incentivos y roles de los académicos", convertido ahora en "Conferencia anual temática de la AAHE", y destinada a concentrar las discusiones en torno a los programas de incentivos a los académicos de la educación superior, sus expectativas, las formas de evaluación, los planes y programas del

desarrollo profesional de los académicos y de alternativas viables a la carrera académica.

Este foro atrae a prestigiados académicos, administradores y funcionarios de las IES norteamericanas interesados en generar alternativas a los añejos programas de pago o estímulo al mérito, cuyas líneas de acción e investigación apuntan hacia la docencia, el aprendizaje y la investigación en equipos, la evaluación formativa, los programas de desarrollo individual de los académicos según sus necesidades y las institucionales, la evaluación de pares y otros temas relacionados con los sistemas de evaluación de los profesores, los programas de incentivos y la atención a los diferentes roles de los académicos, como parte de sus funciones institucionales. Como hemos visto, en el país con más experiencia en sistemas de pago a los académicos según el mérito, evaluado a partir de los resultados obtenidos en evaluaciones individuales, tienden a desaparecer los programas de pago al mérito. Las universidades más preocupadas en el desarrollo institucional y en estimular a los académicos avanzan hoy día en la dirección de valorar el trabajo de los docentes e investigadores, mediante sistemas menos proclives al fraude o la simulación, y más orientados a los aspectos formativos de las evaluaciones.

Pasemos ahora a revisar algunas experiencias del Reino Unido.
 
 

4. 2 Evaluación de académicos en el Reino Unido

En el Reino Unido existe desde 1919 un organismo encargado de resolver sobre el financiamiento gubernamental de las universidades. Este órgano se reestructura a principios de la década de los sesenta estableciendo un sistema dual de financiamiento a las universidades, el cual consiste en un Comité de Fondos Universitarios encargado de asignar presupuesto a instituciones para la investigación, la enseñanza y los proyectos especiales, y el Organismo Asesor de Consejos de Investigación, encargado de financiar a los académicos individuales en materia de investigación en ciencias y ciencias sociales (Shatocx, 1990: 15). A la llegada de la administración Tatcher, en un contexto de crisis que databa de 1974 con la crisis petrolera, se sintieron en las IES sus efectos: el financiamiento a las universidades "disminuyó en un 17 % en términos reales entre 1981-1982 y 1984-1985" y el Comité de Subsidios Universitarios:

tuvo que distribuir, por primera vez, un subsidio reducido y decidió que sólo podía hacerlo de manera diferencial. Por tanto, en 1981 llevó a cabo la primera evaluación a escala del sistema universitario basándose entre otras cosas en la calidad de los estudiantes que ingresan y en los puntos de vista de expertos en temas relacionados con la calidad de la investigación (: 116-117).
Por primera vez, bajo tal distribución diferencial basada en evaluaciones, algunas universidades recibieron subsidio que había sido tomado del destinado usualmente a otras. Igualmente, se tomó la decisión de apoyar en materia de investigación a menos instituciones, concentrando los fondos en las áreas de investigación consideradas como más fuertes. Definitivamente, estas experiencias de diferenciación en el financiamiento de las universidades a partir de evaluaciones, fueron el antecedente inmediato para su aplicación en esquemas diferenciales de estímulos a los académicos individuales, como enseguida se verá.

Dos recuentos de la puesta en marcha de sistemas de evaluación de los profesores de la educación superior en el Reino Unido los aportan por un lado Husbands y Fosh (1993) y por otro Bryman, Haslam y Webb (1994: 175-187). En 1985, el reporte Jarratt producido a instancias del Comité de Vicecancilleres y Directores, y dedicado al estudio de la eficiencia en las universidades, sugería el desarrollo de indicadores de desempeño de las actividades docentes. En 1986, durante las negociaciones salariales, ya había sido introducido el punto de la evaluación del desempeño del personal de la administración universitaria a partir de los esquemas recomendados en el reporte Jarratt, y que provenían de organismos del sector privado. Sin embargo, la aplicación del esquema de evaluación del desempeño de los académicos universitarios no fue aceptada sino hasta 1987 por la Asociación de Profesores Universitarios, una vez que el Secretario de Educación propuso una bolsa destinada a salarios a cambio del establecimiento de tales esquemas de evaluación en las universidades. El visto bueno de la Asociación supuso negociaciones con el Comité de Vicecancilleres y Directores sobre el carácter de los esquemas de evaluación, teniendo la propuesta de los profesores una orientación hacia "el desarrollo futuro del evaluado y los obstáculos para su desempeño", mientras que la parte oficial enfatizaba más los aspectos de "pago, promoción y disciplina". Finalmente, nos dice Bryman, los esquemas de evaluación acabaron teniendo componentes de las dos propuestas, con más énfasis en los aspectos del desarrollo de los académicos.

En una encuesta realizada a finales de 1991 por este autor, en 51 IES del Reino Unido 31 ya habían practicado de 2 a 3 rondas de evaluación en sus académicos, 6 hacían su primer ejercicio de evaluación y si acaso una de ellas estaba implementando un proyecto piloto al respecto. Los periodos establecidos en los esquemas eran anuales o bienales, con 28 de las 51 IES, optando por periodos anuales de evaluación, y el resto variaba bastante en sus periodos de aplicación.

Emparentadas con las evaluaciones del desempeño de los académicos universitarios estaban las evaluaciones de la calidad institucional. Por lo que respecta a éstas últimas, para 1990 el Comité de Vicecancilleres y Directores estableció una Unidad de Auditoría Académica, compuesta por un pequeño grupo de administradores y académicos de tiempo parcial, quienes componían los tríos de auditores visitantes de las universidades a evaluar. En esas visitas se trataba de evaluar la "efectividad de los mecanismos universitarios de logro de la calidad", considerando entre ellos el diseño y operación de planes y programas de estudio y de cursos, la enseñanza, la supervisión y entrenamiento del personal, así como recoger las opiniones de los "clientes" de las universidades (Husbands, 1993: 97). Fue hasta 1992 que se efectuaron visitas piloto a universidades y politécnicos específicos con el fin de practicar ejercicios de evaluación de la calidad de la enseñanza mediante observaciones directas y mediante técnicas de observación no participante, valiéndose de las experiencias adquiridas al observar previamente el desempeño de los profesores del sistema de educación básico. El esquema de evaluación aplicado y su metodología han sido fuente de debate y críticas aportadas por los sindicatos de la educación superior, el Comité de Vicecancilleres y Directores y por el Director del Consejo para la Calidad en la Educación Superior, debido a sus probables nexos con decisiones de asignación de recursos y de aplicación de medidas punitivas. Para 1993 aún se practicaban en el sistema de educación superior Inglés y Escocés dos tipos de auditoría: "evaluación de la calidad" y "evaluación de la enseñanza", bajo protestas de "numerosos vicecancilleres de las universidades, debido a la carga burocrática implicada en ambos ejercicios, reclamando dos de ellos autonomía para establecer sus propias estrategias de evaluación (: 98).

De acuerdo con Elliot (1993: 116-122), la iniciativa gubernamental inglesa vigente en Inglaterra y Gales, relativa a la evaluación de los profesores en tanto política nacional en escuelas y universidades, fue negociada por los empleadores del sector educativo y las asociaciones profesionales de docentes. Ya desde 1983 la propuesta gubernamental sobre evaluación de los docentes era considerada como una "estrategia de supervisión y control jerárquicos del trabajo de los profesores, cumpliendo funciones de gestión para encontrar justificaciones para despedir, proporcionar una base racional para la redistribución del personal, el reconocimiento de méritos y la identificación de necesidades de formación".

Para Elliot, la negociación entre el gobierno y las asociaciones de profesores está plagada de ambigüedades, si bien es de aceptarse como propósitos de la evaluación "ayudar a los profesores en su desarrollo profesional y la planificación de su carrera", son más bien ambiguos los propósitos de "la formación permanente y el despliegue de los docentes" ya que puede prestarse a que desde la gerencia o la administración escolar se despoje "a la mano de obra de la capacidad de controlar su ejercicio y su futuro laborables". El evaluador en ese sistema es el director o bien un "profesor experimentado designado por el director", lo que deja a la evaluación en manos de la burocracia , en todo caso, sujeta al control indirecto del director, cerrando el paso al control del proceso de evaluación por el conjunto de profesores de la institución evaluada. Elliot concluye que tanto el sistema de evaluación empleado en los niveles básicos como en el universitario en Gales e Inglaterra, "conceden una fuerza importante a quienes desean desarrollar formas de evaluación que refuercen el ejercicio de un mayor control de los docentes sobre su actuación profesional y su carrera, reduciendo los usos gerenciales de la evaluación", si bien en ambos casos la evaluación se constituye en un sistema de legitimación y enmascaramiento de las relaciones de poder entre los gestores y los docentes, expresadas "en la relación jerárquica entre evaluador y evaluado y en la forma en que ésta permite que el consenso en el juicio sea más ideológico que racional..." (: 117-122).
 
 

4. 3 La evaluación en Noruega

Los esfuerzos por desarrollar sistemas de evaluación educativa a varios niveles en Noruega, como en otros países, obedecen a líneas recomendadas por la OCDE (Popkiewitz, 1992: 98).

Para Kjell Eide (1992: 143), la entrada de la evaluación a las instituciones escolares tiene su origen tanto en procesos sociohistóricos relativos a la constitución en el tiempo de las profesiones, como a la diferenciación creciente de capacidades entre profesionales, administradores y burócratas, especialmente en tiempos del "estado benefactor". Así, los ataques dirigidos contra las escuelas y universidades, y que tomaron fuerza en los setentas y los ochenta a raíz de los movimientos estudiantiles, revelaron una desconfianza creciente de la generación en el poder contra el sistema educativo y sus instituciones, que habían "fracasado en la tarea de socializar a los jóvenes". Para Eide, un eje de análisis sobre las políticas de evaluación promovidas por el Estado ha de ser la relación autonomía local versus la centralización. En los estados modernos:

las autoridades políticas o administrativas centrales establecen los objetivos que deben cumplirse, mientras que las autoridades o los profesionales locales tienen la libertad de adoptar la práctica que consideren más conveniente para alcanzar los objetivos (Ibid.: 144).
El Estado aún puede hacer ciertas concesiones cuando promueve una política de descentralización educativa, autorizando la pretensión de lograr "objetivos locales, siempre y cuando no se opongan a las normas comunes aceptables por los objetivos nacionales". Bajo estas reglas del juego impuestas centralmente, las iniciativas de descentralización acompañadas de la evaluación en los países occidentales parecieran dar mayor margen de autonomía a las autoridades locales (incluido el director a nivel institucional) que a los propios alumnos y a otros actores, supuestos destinatarios del proceso educativo. El autor considera, entre otros efectos secundarios perjudiciales de los sistemas de evaluación implantados, la conversión de la autoridad en materia de política educativa a meros actos simbólicos, sin consecuencias en la realidad que pretenden crear, y la congelación de sus decisiones en actos de retórica, con la pérdida en este juego de todas las partes del proceso educativo, principalmente de los alumnos.

Otro analista de la política educativa noruega en torno a la descentralización y la evaluación, Hans N. Weiler (1992: 71), sostiene que la relación entre evaluación y descentralización es problemática por las siguientes razones:

a) las sociedades pluralistas modernas se enfrentan a una falta de consenso cada vez mayor sobre los objetivos de la educación y, por tanto, sobre los criterios de evaluación del rendimiento de los sistemas educativos;

b) existe, a pesar de las protestas en sentido contrario, una relación estrecha e inevitable entre la evaluación y el control, que es difícil de reconciliar con las premisas básicas de la descentralización;

c) la evaluación suele considerarse y utilizarse como un medio de "legitimación compensatoria" por derecho propio, esto es, por su capacidad de legitimación más que de información .

Weiler apunta, además, que ya desde 1987 el gobierno noruego advertía, analizando el segundo informe de la OCDE, que en las evaluaciones practicadas a diferentes niveles del sistema educativo, basadas en la calidad:
no sólo existen tensiones sobre los criterios de "relevancia y utilidad práctica", por una parte, y "calidad" por otra, sino también la propia noción de "calidad" está sujeta a interpretaciones enormemente distintas... Esto implica reconocer que se trata de una noción tan extraña (especialmente en las declaraciones oficiales sobre educación) como intuitiva. Más frecuentemente, la engañosa facilidad de las pruebas normalizadas parece haber seducido a muchas personas del entorno de la política educativa que aceptan supuestos bastante simplistas sobre el modo en que debe concebirse y medirse la "calidad" educativa (: 72).
Para él, detrás del advenimiento de las políticas de la OCDE a favor de la evaluación, está no sólo el propósito de recoger información del rendimiento de alumnos, instituciones y maestros, sino el de la posibilidad de intervenir en los procesos educativos a partir de la interpretación que haga de esa información a partir de ciertas normas. Esas normas han partido de la autoridad central, la que espera su cumplimiento por parte de las autoridades y actores locales del sistema educativo, en la medida que su cumplimiento está íntimamente relacionado con la asignación de recursos. Así, sostiene que la evaluación:
también tiene que ver con la interpretación autoritaria de las normas y es, cuando menos, un instrumento de control de los objetivos y las prácticas educativas tan eficaz como cualquier otro que yo haya visto utilizar por el Ministerio de Educación de un país fuertemente centralizado (: 75).
Igualmente sostiene que una concepción de evaluación que utilice evaluaciones nacionales normalizadas con ganadores y perdedores, apoyada en comparaciones nacionales e internacionales de pruebas estandarizadas, hechas públicas bajo interpretaciones de autoridad (tal cual el modelo norteamericano), "se opone intrínsecamente a la noción y a la práctica de la descentralización como delegación auténtica del poder". Sugiere que los mecanismos de evaluación, ahora en boga internacionalmente, son "nuevas fuentes de legitimación del proceso político y sus resultados", al dar un tinte de respetabilidad científica a los procesos de evaluación, apoyados en metodologías "sistemáticas y rigurosas", que dan un barniz de integridad y eficacia a procesos y decisiones políticas urgidas de credibilidad y legitimidad (: 75).

4. 4 Participación de las comunidades en la evaluación de académicos de Finlandia

La aparición de las políticas de evaluación en el sistema de educación superior en este país, como en el resto de países europeos, está fuertemente ligada a las crisis fiscales, a una mayor demanda de competitividad en los mercados, a las políticas de desregulación y a la mayor supervisión y cuidado en la asignación de presupuesto por el Estado. Todos estos fenómenos se intensificaron entre 1983 y 1995, con gran impacto en Finlandia, lo que llevó a su gobierno al establecimiento de diversos mecanismos de evaluación en el sistema educativo. Kells y Stenqvist (1994: 9) advierten que no obstante la tentación -como en otros países- de adoptar modelos de evaluación con "comparaciones públicas externas, rangos y otras formulaciones reduccionistas y ligadas a la asignación de presupuesto vital", éstos no han sido empleados. Antes bien, el modelo de evaluación adoptado por el Ministerio de Educación en el año de 1994 obedece a los objetivos consensados con líderes institucionales, cuya función básica radica en promover el mejoramiento a partir de procesos autorregulados en las propias instituciones, y no en sancionar o bonificar a las instituciones con base en criterios o normas externos a ellas.

De cualquier manera, esos autores aceptan que ha sido la iniciativa gubernamental la predominante en el establecimiento de esquemas de evaluación a varios niveles, y no la proveniente de las propias universidades o IES, en las que se presentaron temores de involucrarse en los procesos evaluatorios promovidos por el Ministerio de Educación (: 21).

En una investigación realizada en 1993 sobre las actitudes y las opiniones de tres comunidades académicas finlandesas acerca de la evaluación de la calidad, Välimaa (1994: 392-399) reporta la creciente aceptación, entre los académicos y los académicos administradores de tres universidades, de los procesos de evaluación de pares, en la medida que sean dejados en manos de los académicos y se combinen con autoevaluaciones. Igualmente reporta que las decisiones relativas a las evaluaciones de la calidad son tomadas en las comunidades académicas por consenso, y que estas decisiones han de proveer información para la propia comunidad, descartando el empleo de indicadores de desempeño que permitirían la comparación con otras universidades.

En resumen, los esfuerzos de evaluación en Finlandia hasta el año de 1994 han sido: 15 revisiones de la investigación producida en otras tantas áreas del conocimiento, conducidas por la Academia de Finlandia entre 1983 y 1994; una propuesta que data de 1985 sobre métodos de evaluación de la enseñanza y la investigación, consistente en el establecimiento de una base de datos para la educación superior nacional, de apoyo a la planeación, evaluación y seguimiento del sistema; la evaluación por pares de la Enseñanza de Estudios Ingleses y de la Enseñanza de la Historia conducida en 1993, y otros ejercicios de evaluación institucional de universidades, politécnicos, programas o facultades (: 21, 77).

Como puede verse del resumen, hasta 1994 no se habían implantado desde el Ministerio de Educación programas de evaluación o incentivos para los académicos; no obstante, entre las recomendaciones del mismo para los ejercicios de autoevaluación institucionales que se esperaban realizar a partir de 1994 con apoyo del Ministerio, se incluía la evaluación (entre otras) del personal: maestros, investigadores y administradores, proponiéndose como indicadores los puestos ocupados, la formación (entre ella la pedagógica), la carga de trabajo, el perfil, y las capacidades. Con todo, Kells y Endqvist (1994: 23) afirman que estos procesos de evaluación :

han ciertamente alterado las actitudes básicas de muchos académicos, muchos de los cuales se oponían a tales revisiones. Los alcances logrados o por lograr en el mejoramiento a partir de las evaluaciones conducidas hasta ahora están por verse y dependerán del liderazgo demostrado en las instituciones y en los programas participantes.
Las experiencias de estos y otros países, americanos y europeos, son aleccionadoras del rejuego entre los intereses gubernamentales de control y de los universitarios por mantener su autonomía no sólo financiera, sino de definición de políticas, entre ellas las de retribución, evaluación y estimulación del trabajo de docentes e investigadores. De éstas podemos aprender y, con la difusión de nuestra experiencia, contribuir a problematizar este candente asunto de interés universitario y cultural: la valoración del trabajo académico.
 
 

5. Discusión

Discutiremos, para finalizar, los procesos de evaluación de académicos practicados hasta ahora en México, con relación a las experiencias internacionales apuntadas.

En 1988, Guy Neave (1990: 5-16), analizando las políticas educativas de varios países europeos, señalaba la emergencia del Estado evaluador. Coincidiendo con él, J. J. Brunner se preguntaba, en 1990, si se podría hablar del Estado evaluador en los países de América Latina, entonces con incipientes procesos de evaluación universitaria o de investigación, como en Chile, Brasil y Argentina. Para entonces, Brunner no encontró tales características en las políticas y programas de los gobiernos latinoamericanos, las que después, entre 1990 y 1997, han ido formulándose e implantándose paulatinamente en casi todos los países de la región (Kells, 1996: 35) bajo la orientación de consultores externos y, en varios casos, de los organismos internacionales de financiamiento o de otros de apoyo técnico a los que se encuentran afiliados, como la CEPAL y la OCDE.

Hoy en día, al menos en la región latinoamericana, podemos decir que el Estado ha tomado la faceta evaluadora en el ámbito de las IES como parte de la tendencia más general de la evaluación del servicio público y civil de carrera. Moura y Levy (1997) han detectado, a esa escala, un divorcio entre el desempeño de los maestros y los programas de estímulos implantados en las IES latinoamericanas, bajo los cuales "hay demasiado pocos intensivos para el buen desempeño y muy pocas sanciones para la incompetencia o la irresponsabilidad". En esas condiciones ellos han encontrado lo mismo simulación que cabildeo de los académicos que están en búsqueda de mejores privilegios y status, e impunidad para los actos de simulación asociados con los programas de estímulos. La ideología de la administración moderna pregonada por las empresas privadas permea día a día el discurso universitario sobre la planeación, gestión y evaluación desde la misma entrada de las vagas nociones de calidad y excelencia, pasando por la evaluación de los resultados, hasta la ideología más de moda de la "calidad total".

Lo mismo en programas estatales que en planes institucionales de desarrollo universitario, encontramos referencias a la búsqueda, logro o garantía de la calidad, a su relación con el desempeño de los componentes básicos del sistema y a la necesidad de formular indicadores de desempeño individual y criterios de calidad a varios niveles, las más de las veces invocados en abstracto que desarrollados u operacionalizados en términos del área pretendida de aplicación.

Siendo tan pantanoso el terreno de la calidad y los instrumentos hasta ahora empleados en su medición y evaluación tan maleables por la mínima modificación de la temperatura política universitaria, vale la pena hacer un alto en el camino y, a su vez, evaluar con cautela, como en cualquier trabajo científico, lo experimentado por los otros que han incursionado antes o paralelamente en el pantano, por vías similares o diferentes. De sus experiencias podemos aprender los que estamos en el proceso y los que pudieran estar a punto de entrar en ellos, aconsejados por un asesor de los que dicen tener un modelo de evaluación que "garantiza la calidad" de los productos académicos, sin consultar a los propios académicos: ¿qué lecciones podríamos tomar de los modelos de evaluación del trabajo académico de los países mencionados y de los propuestos en las políticas de los organismos internacionales citados?:

  1. La noción de calidad usada en el ámbito educativo y universitario aún es vaga. Tampoco hay precisión en los criterios e indicadores que se dicen caracterizan a la calidad educativa. Es notable la ausencia de prácticas sistemáticas de validación y evaluación (metaevaluación) de las experiencias vividas mediante programas de evaluación de los docentes o de mejoramiento de la calidad educativa. En más de un país es artículo de fe o dogma el discurso sobre la calidad de la educación, que acaba siendo un discurso ideológico, de legitimación de las políticas educativas y económicas (Weiler, 1992: 71).
  2. Desde finales de los años ochenta, las organizaciones académicas y sindicales (principalmente las inglesas) advirtieron sobre el énfasis puesto dentro de los sistemas de evaluación del desempeño académico, en el control del trabajo desde la autoridad y no en el desarrollo de las potencialidades de los académicos y de su vitalidad. Otro tanto podemos decir del caso mexicano, pues ya hemos vivido en México la aparición posterior al Programa de Estímulos a la carrera docente, de otros estímulos (no aplicados aún nacionalmente) como el fomento a la docencia, las becas de posgrado, las becas de exclusividad o las becas-comisión para estudios de posgrado, encaminados más al desarrollo de los académicos. Pensado cómo ha sido el Programa de Estímulos en función de académicos sin edad y en "igualdad de condiciones", que tal cual se considera legal en el libre mercado de la participación voluntaria en el programa, se ha dado tratamiento inequitativo a los académicos en diferentes condiciones y momentos de su carrera: novatos, maduros, cercanos al retiro. Estos programas no han estado dirigidos a personas con necesidades y potencialidades específicas, que dependen de su trayectoria y que, por lo tanto, ameritan un proyecto individual de desarrollo académico para beneficio institucional y personal, que la "libre competencia", individual y/o colectiva, inhibe. Las evaluaciones descalificadoras o punitivas (sea de las capacidades o al salario), con ganadores y perdedores de un monto económico, y cuyo mejor logro es presentar la lista del "hit parade" académico, difícilmente pueden sustituir a las evaluaciones formativas, que informen al académico de sus logros y sus insuficiencias, si lo que se pretende es el mejoramiento educativo.
  3. Las universidades de los países europeos y de los Estados Unidos han adoptado muy variadas formas de evaluación del trabajo académico, haciendo depender el sistema de evaluación elegido en gran medida de las tradiciones de sus respectivos sistemas de educación superior, de su autonomía real y relativa respecto al Estado y también de la fuerza e integración de sus cuerpos académicos. No todas han elegido sistemas de evaluación que privilegien el trabajo individual y el pago selectivo a unos académicos de estímulos económicos, a costa del salario de los otros, y algunos, al serles propuestos, han llegado a rechazarlos.
  4. Como alternativa a los sistemas de evaluación para controlar, venidos de los administradores y basados en la evaluación y en la estimulación de unos pocos académicos, en varias universidades y países se ha optado por ensayar Programas de Mejoramiento a escala institucional, con enfoques, apoyos y metas destinados al trabajo y desarrollo de los colectivos o cuerpos colegiados, sea a nivel facultad, departamento o grupo de trabajo. Es el caso de múltiples IES norteamericanas y en Finlandia, en donde se consensó entre el Ministerio de Educación y líderes institucionales el modelo de evaluación a seguir, basado en procesos autorregulados y acompañados de autoevaluaciones.
  5. Un componente de importancia en la implantación de varios sistemas de evaluación de los académicos en las universidades europeas, es su aparición en paralelo con procesos de descentralización educativa semejantes al que está en marcha en México. Varios especialistas coinciden en que los Estados que acompañan los procesos de descentralización educativa con políticas de evaluación institucional o de académicos, intentan con ello descentralizar la operación y la administración de la educación, pero dejar para la autoridad central el control de las instituciones descentralizadas por esta vía, ligada fuertemente a la asignación de presupuestos e incentivos al desempeño académico, del cual se requieren ahora indicadores. Las instituciones y organizaciones de académicos a nivel local deberían presentar alternativas de gestión local de su desarrollo a estos programas de control de su trabajo desde el exterior.
  6. A la luz de la información proveniente de varios países y aquí resumida, podemos afirmar que la implantación de la política de estímulos al desempeño académico (ahora a la carrera docente, entre otras denominaciones), aplicada en México y basada en evaluaciones a individuos, lleva la delantera en tiempo a la mayoría de esos países y va más allá en sus pretensiones. No se ha aplicado gradualmente -como recomienda Shatocx- sino masivamente y en forma casi simultánea; no le precedieron estudios piloto; no es voluntaria, si consideramos que para una mayoría de académicos no hay otra forma significativa de aumentar los ingresos dentro de la institución que participando en el concurso por los estímulos. A diferencia del caso inglés, además de no consultarse a los gremios de profesores, menos se negoció con ellos, quedando estos reglamentariamente fuera de todas las fases de otorgamiento. Tampoco fue precedida de autoestudios de las instituciones participantes, si bien algunas lo hicieron en paralelo a la implantación del programa. Esta implantación tomó por sorpresa a la gran mayoría de organizaciones de académicos, de modo que no tuvieron tiempo para presentar organizadamente alternativas al programa, debilitándose esta posibilidad de organización por los efectos del mismo.
  7. A ocho años de funcionar el Programa de Estímulos, aún no está vinculado en varias IES con su respectivos Planes Institucionales de Desarrollo (PID) que, como vimos, en la generalidad de motivaciones de los países analizados constituye una parte medular de su justificación: el articular los esfuerzos institucionales para el mejoramiento de la calidad. En varias universidades las tablas de puntajes han suplantado de facto a esos PID, siendo referencia directa, telegráfica y cuantificada de las metas que propone cada IES a sus académicos, al margen incluso de sus PID.
  8. Los Programas de Estímulos han ido cambiando en México y en cada IES. La experiencia internacional sugiere que estos cambios operen con los fundamentos de metaevaluaciones y monitoreos de los efectos de los programas, pero sobretodo con la amplia participación de los académicos que serán evaluados. Los efectos del Programa de Estímulos y de su Sistema de Evaluación aguardan una serie de investigaciones que, estamos seguros, ofrecerán diversidad de resultados, muy dependientes de las condiciones institucionales particulares como del sistema de evaluación adoptado. Para ello es indispensable dar también la palabra a los agentes de este campo en su calidad de evaluados y de personas con intereses en él, que ocupan ahí una lugar y cuya trayectoria, disposiciones y tomas de posición nos permiten acercarnos a la dinámica generada por el programa, y al espacio de posibilidades para su desarrollo en tanto académicos, no sólo en tanto objetos de evaluación, sino de sujetos que construyen una universidad, una relación educativa con sus estudiantes, un diálogo productor de conocimiento en torno a un mundo con sentido.
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